Pour les Romains, le Danube était l'une des frontières de l'Empire : ce fleuve, dont la source se trouve située sous la même longitude que le Rhône et dont l'embouchure se trouve sous le même méridien que le Nil, formait une limite naturelle de l'Ouest à l'Est; au delà s'étendaient d'âpres montagnes et des forêts inexplorées; quand Trajan fit des conquêtes dans la région des Carpathes, cela parut un des signes les plus frappants de la puissance romaine. Plus tard, au temps des invasions barbares, le rôle du Danube change : ce n'est plus une frontière entre les peuples, mais la grande voie naturelle suivie par les nations pour marcher vers l'Ouest ou reculer vers l'Orient. Les Huns, les Avares remontent le Danube; après eux les Slaves, les Magyars, les Turcs prennent la même route et les Francs de Charlemagne, les Bavarois, colonisateurs de l'Autriche, les croisés, en marche du côté de Constantinople, les armées qui, plus tard, ont refoulé les armées ottomanes, descendaient le grand fleuve. Pour la France, le Danube fut à diverses reprises un chemin de guerre, et ce fut aussi souvent la voie de l'invasion. Les Huns, les Hongrois, les Impériaux suivirent le Danube pour aborder la Gaule.

Le Danube a donc servi de voie de communication pour les migrations et les conflits des peuples de l'Orient et de l'Occident de l'Europe, ce qui explique qu'il n'ait pu servir de frontière entre les divers Etats. En effet, au Nord-Ouest de la Serbie et de la Roumanie, tous les Etats, présents ou passés, qui s'étendent le long du fleuve, la Hongrie, l'Autriche, et, en Allemagne, la Bavière et le Wurtemberg, en possèdent les deux rives, tandis que des fleuves peu importants, affluents de droite et de gauche du Danube, servent de limites naturelles entre les peuples. C'est que ces petites rivières, placées en travers de la marche des armées, formaient souvent des obstacles sérieux, par leur forme torrentielle, leurs inondations, la rapidité et l'incertitude de leur courant, au lieu que le Danube se prêtait à la manoeuvre de véritables flottilles de bateaux. Ainsi les Magyars ont au Nord et au Sud, la Morava et la Leitha comme frontières occidentales; autrefois, quand ils occupaient de plus vastes territoires vers l'Ouest, ils avaient l'Enns pour limite. Ainsi l'Enns sépare encore les deux Bundeslaender de l'Autriche; l'Inn et la Salzach, son affluent, séparent les Autrichiens des Bavarois; plus à l'Ouest, le Lech et l'Iller séparent des populations d'origines et de langues différentes.

L'importance du Danube est encore plus grande dans l'histoire comme voie commerciale et industrielle : lorsque les routes artificielles manquaient complètement, tout le trafic de l'Allemagne méridionale prenait la voie du fleuve, les habitants se multipliaient sur ses bords, les villes se groupaient dans sa vallée où se concentrait la puissance politique des régions qu'il traversait. En s'emparant du fleuve, les Allemands et les Magyars s'assuraient un grand empire. Maîtres du Danube, les Autrichiens se sont aussi emparés des Alpes, la grande forteresse de l'Europe, position aussi favorable pour l'attaque que pour la défense.

Les accords de navigation sur le Danube jusqu'à la Première guerre mondiale.
C'est en 1798, au congrès de Rastadt, que l'on parla pour la première fois en fait de liberté de navigation sur les fleuves européens. Une note des ministres français, relative à la liberté de navigation du Rhin, émettait le voeu que l'on rendit aussi libre la navigation des grands fleuves d'Allemagne, notamment celle du Danube. En 1814, au traité de Paris, on s'occupa de nouveau de la liberté du Rhin et on l'établit sans accorder aucun privilège aux riverains. Le congrès de Vienne, sur une suggestion de la Prusse, revint sur les principes libéraux formulés par le traité de Paris, et ne laissa plus que les mots « La navigation sur le Rhin [...] sera libre, sous le rapport du commerce », supprimant les mots « sous le rapport de la navigation » ce qui impliquait la faculté d'interdire la navigation aux non-riverains. A l'égard du Danube et des autres grands fleuves, le congrès de 1815 contient une mention qui ne produisit aucun résultat effectif. Il faut arriver aux conférences tenues à Vienne pendant la guerre de Crimée pour trouver la première idée d'une commission européenne installée aux embouchures du Danube avec autorité jusqu'à Galatz (Galati) : lord Russell, en discutant cette proposition, demandait que la commission fût permanente. L'un des quatre points contenant les bases du rétablissement de la paix entre la Russie et la Porte en 1854, convenus entre la France, l'Autriche et la Grande-Bretagne, portait que la navigation du Danube à ses embouchures serait délivrée de toute entrave et soumise à l'application des principes consacrés par les actes du congrès de Vienne. Les articles 15 à 19 du traité de Paris du 30 mars 1856 se rapportent à la liberté de navigation sur le Danube. L'article 15 lui applique les règles posées par l'acte final de Vienne. Les articles 16 à 19 stipulent la création d'une commission européenne temporaire avec l'autorité législative et d'une commission riveraine permanente avec l'autorité exécutive.

La commission européenne ne devait durer que deux années et la commission riveraine générale devait succéder à la première et être permanente. Les prévisions du congrès ne se sont pas réalisées. La commission européenne prolongée à plusieurs reprises, par la conférence de Paris en 1865, par la conférence de Londres en 1871, par le traité de Berlin en 1878, a vu son existence assurée pour vingt et une nouvelles années en 1883; et la commission riveraine composée du Wurtemberg, de la Bavière, de l'Autriche, de la Turquie et des Principautés, n'a jamais réussi à fonctionner, bien qu'elle n'ait pas été supprimée d'une façon explicite. Elle s'est réunie à Vienne et a élaboré un règlement de navigation (1857), mais ce règlement, qui interdisait le cabotage aux non-riverains, écarté par la conférence de Paris, est resté en suspens, sans que l'on se soit décidé à le supprimer. En réalité, ce qui s'est passé était conforme à la nature des choses : le système européen de 1856 était bon, et le système riverain mauvais; la présence du Wurtemberg dans la commission était une anomalie bien singulière : le régime qui s'applique à la batellerie de Donauwerth à Ratisbonne ne peut avoir de rapports avec la navigation maritime de l'embouchure. Le congrès de Berlin (1878) l'a bien compris. Avant ce traité, il faut mentionner le traité du 27 février 1871 réglé par la conférence de Londres, qui autorisait tous les riverains à percevoir des taxes pour le remboursement et l'entretien des travaux que l'on devait exécuter aux Portes de Fer et aux cataractes; il faut rappeler aussi les négociations qui ont eu lieu, pendant la guerre qui aboutit au traité de Berlin, au sujet de la neutralisation du Danube. Le congrès de Berlin a pris à l'égard du Danube plusieurs décisions :

 1° L'Autriche-Hongrie fut seule chargée de l'exécution des travaux destinés à faire disparaître les obstacles que la navigation rencontrait aux cataractes et aux Portes de Fer (article 57). Cette mesure a été contestée, car l'Autriche n'a la souveraineté que de l'une des deux rives devant les cataractes et n'est plus riveraine devant les Portes de Fer; il eut mieux valu, disaient les détracteurs de l'article, conserver les dispositions du traité de 1871 qui confiait cette mission à tous les riverains. 

2° L'article 53 décréta l'extension de la commission européenne jusqu'à Galatz (Galati), mais il le fit d'une manière insuffisante en n'étendant pas de suite son pouvoir jusqu'à Braïla comme on fut obligé de le faire en 1883. Ce même article 53 confirmait les pouvoirs de la commission, en se référant à une entente ultérieure pour la question de durée : cette disposition a été très malheureuse car si l'on avait tranché de suite la question de durée on n'aurait pas été obligé, en 1883, de faire des concessions fâcheuses à l'Autriche et à la Russie pour obtenir leur assentiment à la prolongation de la commission reconnue indispensable. 

3° Le congrès confirme le principe de la liberté de navigation du Danube et décrète la destruction de toutes les forteresses situées sur son parcours, depuis les Portes de Fer jusqu'à l'embouchure (article 52), les bâtiments de guerre ne pourront pas naviguer sur le Danube en aval des Portes de Fer, à l'exception des bâtiments légers destinés à la police fluviale et au service des douanes. 

4° La meilleure décision prise par le congrès de Berlin fut l'admission de la Roumanie dans la commission européenne (art. 53). 

5° Enfin le traité de Berlin, malgré l'avis des plénipotentiaires autrichiens, a corrigé (article 55) la disposition du traité de Paris, qui portait que les règlements fussent conformes depuis le point où le Danube devient navigable jusqu'à ses embouchures. En amont de Galatz où l'action directe de la commission s'arrête et en aval des Portes de Fer, on établit une zone intermédiaire où les règlements doivent être mis en harmonie avec ceux de la commission européenne. Les règlements de cette zone intermédiaire seront élaborés par la commission à laquelle on adjoindra des délégués des riverains de cette zone intermédiaire, c.-à-d. des Serbes, des Bulgares et des Roumains. Il n'était prévu aucune commission pour cette zone intermédiaire. Enfin, le traité de Berlin pas plus que celui de Paris n'accorde à aucun riverain sur quelque partie que ce soit du Danube, ni présidence, ni privilège.

La division du Danube en zones était une idée ingénieuse, le fleuve étant bien différent à ses embouchures de ce qu'il est à sa source et dans la partie moyenne. Mais la zone intermédiaire créa un grand nombre de difficultés qui occupèrent les délibérations de la commission européenne de 1879 à 1882. En effet, si les seuls riverains de la zone intermédiaire créée par l'art. 55, sont les Serbes, les Bulgares et les Roumains, l'Autriche-Hongrie, qui n'a pas un pouce de territoire entre les Portes de Fer et Galatz, y a de grands intérêts de navigation et de trafic et devait nécessairement participer à la réglementation, le traité de 1878 semblait ne pas l'avoir prévu. Une seconde difficulté venait de l'application du règlement : une fois le règlement fait, qui devait l'appliquer? Le traité de Berlin n'en dit rien ; d'après les principes, les riverains seuls ont pouvoir pour l'appliquer. Décider autrement, c'était violer à la fois le droit naturel et le droit coutumier. Depuis 1879 jusqu'en 1884, la commission européenne discuta un avant-projet pour les règlements à élaborer de Galatz aux Portes de Fer : une commission composée de trois délégués d'Etats non riverains (l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie et l'Italie), présenta le 12 mai 1880 un avant-projet qui instituait une commission mixte où l'Autriche-Hongrie avait la présidence avec voix prépondérante en cas de partage. Les mesures d'application sacrifiaient à peu près les droits territoriaux des Etats riverains au profit de l'Autriche non riveraine qui s'attribuait toute l'autorité. En décembre 1880, les délégués de la Serbie et de la Bulgarie furent admis à prendre part à la discussion de la commission européenne (où la Roumanie figurait depuis 1878). La Roumanie, par la voix du colonel Pencovitch, déclara que l'art. 55 ne comportait qu'une interprétation : 

« Elaboration des règlements par la commission européenne assistée de délégués des Etats des riverains; application des règlements par ces Etats eux-mêmes; surveillance de l'application par la commission européenne. » 

La discussion était d'avance stérilisée par cette opposition de la Roumanie à ce qu'on fit du Danube un fleuve allemand; une proposition du délégué de France, Barrère, mit fin au débat sans réunir l'unanimité. N'espérant pas triompher du parti pris des puissances, Barrère tenta d'atténuer l'omnipotence que l'on voulait donner à l'Autriche sur la zone intermédiaire au détriment des riverains et en contradiction avec le traité de 1878. Son projet laisse subsister l'intrusion du non-riverain (l'Autriche) et sa présidence, mais lui retire la voix prépondérante; il adjoint en outre à la commission un membre de la commission européenne, ce qui porte le nombre à cinq et permet d'obtenir une majorité sans voix prépondérante. La Roumanie refusa de se rallier à ce projet et proposa sans succès une simple commission de surveillance; tous les autres délégués, y compris ceux de Bulgarie et de Serbie, l'acceptèrent. Au mois de février 1883, une conférence se réunit à Londres pour statuer sur l'exécution de l'article 55 de 1878. La convention du 10 mars 1883 contient quatre dispositions : 

1° la juridiction de la commission européenne sera étendue jusqu'à Braïla, port roumain, fréquenté par la grande navigation maritime (article 1^er); 

2° les pouvoirs de la commission européenne sont étendus pour une période de vingt et une années : l'Allemagne, l'Autriche et la Russie réussirent malgré les efforts de la Grande-Bretagne et de la France à empêcher la conférence de décider la permanence du syndicat européen (article 2);

3° la Russie pourra, sous le haut contrôle de la commission européenne, améliorer et exploiter la branche de Kilia, de concert avec la Roumanie pour le point où cette puissance est riveraine (articles 3 à 6); cette faculté reconnue à la Russie semble impliquer la faculté pour la Roumanie d'ouvrir la branche de Saint-Georges, contenue entièrement sur son territoire;

4° enfin la convention s'occupe de la zone intermédiaire (articles 7, 8, 9). D'après le traité de Berlin, les règlements de navigation, de police fluviale et de surveillance, depuis les Portes de Fer jusqu'à Galatz, devaient être élaborés par la commission européenne avec l'assistance des délégués des Etats européens. Mais les règlements qui ont été élaborés ne sont pas signés par la Roumanie et il n'y a pas acte de commission. Malgré ce fait, la conférence de Londres les examina et se prépara à les promulguer. La Roumanie avait demandé son admission à la conférence qui allait statuer sur l'organisation administrative du bas Danube, mais l'Allemagne s'y opposa, prétextant que l'on ne pouvait mettre la Roumanie au pair des grandes puissances et risquer de n'aboutir à aucune solution puisque, avec le principe de l'unanimité, la Roumanie pouvait tout arrêter par son veto; tous les plénipotentiaires acceptèrent l'exclusion des Roumains que l'on ne voulait admettre qu'à titre « d'invités » et qui n'acceptèrent pas cette condition subalterne. Le gouvernement roumain, persistant dans sa résolution, rejeta le projet légèrement amélioré à Londres qui reposait toujours sur le principe de l'admission d'un non-riverain dans une commission mixte et il conclut que les décisions prises par la conférence ne pouvaient avoir force obligatoire pour lui qui n'y avait pas été représenté.

Telle était encore la situation au seuil de la Première guerre mondiale  : le règlement du bas Danube avait été élaboré et signé par la plupart des membres de la commission européenne, mais il resta lettre morte par le fait de l'abstention de la Roumanie : aucune mesure ne fut proposée pour l'amener à accepter la décision de la conférence. D'ailleurs, il n'y avait pas urgence à hâter la solution pour la navigation. La zone intermédiaire était ouverte au commerce et le fret y était assez bas, sauf sur les navires autrichiens. L'Autriche-Hongrie bénéficiait dans la plus forte proportion de la navigation et pouvait attendre; la menace de l'exécution de la convention était pour elle un moyen d'action sur le gouvernement de la Roumanie.