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Le congrès et le traité de Berlin
1878
On connaît sous le nom de congrès de Berlin la conférence internationale tenue à Berlin du 13 juin au 13 juillet 1878, après la guerre russo-turque, qui réunit les signataires du traité de Paris (1856) et du traité de Londres (1871), c.-à-d. la Russie, l'Allemagne, l'Angleterre, l'Autriche, la France, l'Italie et la Turquie. Destiné à régler la question d'Orient et à poser les bases d'un ordre de choses nouveau, le congrès se termina par le traité de Berlin le 13 juillet 1878.

Dans le courant de l'année 1875, des troubles, causés en partie par la mauvaise administration turque et soutenus par les comités slaves de Russie, éclatèrent dans les provinces slaves de la Turquie d'Europe : l'éternelle question d'Orient se trouvait posée de nouveau. La triple alliance impériale signée sous les auspices de Bismarck, prévoyant cette éventualité, avait confisqué à son profit la question d'Orient. L'Autriche et la Russie y semblaient particulièrement intéressées. L'Autriche, qui avait perdu sa prépondérance en Allemagne et en Italie, cherchait des compensations en Orient. La Russie, représentée par le prince de Gortschakov, voulait relever son prestige, éclipsé par les triomphes de Bismarck en 1866 et 1870, et trouver un dérivatif aux embarras intérieurs du gouvernement dans une guerre extérieure. Bismarck avait choisi la tâche de médiateur entre ces deux puissances et voulait les contenir l'une par l'autre, décidé alors à ne pas se mettre en travers des projets de la Russie. Après l'avortement des conférences de Constantinople (décembre 1876 ) et de Londres (mars 1877), la Russie déclara la guerre à la Turquie. 

La victoire, longtemps incertaine, se décida en faveur des Russes , qui s'avancèrent jusqu'aux portes de Constantinople. Devant l'attitude menaçante de l'Angleterre, la Russie, renonçant à s'emparer du Bosphore et des Dardanelles, conclut avec la Turquie le traité de San Stefano (3 mars 1878). En Europe, c'était la dépossession du sultan et la prépondérance de la Russie, grâce à la création d'une Bulgarie indépendante, sous la suzeraineté nominative de la Porte, et s'étendant entre le Danube et la mer Egée. Les troupes russes auraient le droit de séjourner en Bulgarie; le Montenegro était triplé. La Serbie s'y soudait presque, et séparait la Bosnie et l'Herzégovine de la Turquie. Ces provinces devenaient clientes de la Russie, qui étendait son influence jusqu'à la Mer Egée et l'Adriatique; elle demandait en outre une indemnité de guerre de 1,400,000,000 de roubles représentée en partie par des territoires. Ce traité fut jugé sévèrement par l'Europe : deux puissances, l'Autriche et l'Angleterre, étaient atteintes dans leurs intérêts et dans leur prestige. Aussi le comte Andrassy ayant, par une circulaire en date du 3 février 1878, proposé aux signataires des traités de 1856 et de 1871 la réunion d'un congrès, cette démarche eut un succès complet et l'Angleterre en particulier défendit chaudement la proposition. 
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Les Balkans avant la guerre russo-turque (1877-1878).
Carte politique des Balkans avant la guerre russo-turque (1877-1778).

La Russie ne repoussait pas l'idée d'un congrès. Avant la guerre elle avait cherché à tenter l'Autriche, par l'appât de la Bosnie et de l'Herzégovine; mais, selon le mot de Bismarck, la Russie ne pouvait offrir que des « pourboires », s'étant réservé la part du lion. Du reste, elle comptait sur l'appui de l'Allemagne : ce fut là sa grande erreur. La Russie allait être dupe de l'Allemagne après avoir été sa complice. L'Allemagne a de grands intérêts en Orient; comme empereur germain, Guillaume Ier devait être amené à soutenir l'Autriche. D'ailleurs, comme roi de Prusse, Guillaume Ier avait intérêt à ce que l'Autriche se fit une fortune en Orient. Or le traité de San Stefano fermait l'Orient à l'Autriche, et pouvait même mettre en péril son existence. Pour faire reculer la Russie, il suffisait de ne pas la soutenir. Il n'y avait qu'à laisser agir l'Angleterre et l'Autriche pour détruire l'oeuvre de San Stefano. La crise se déclara à l'état aigu au sujet des attributions du futur congrès. La Russie voulait mettre certaines clauses en dehors du congrès; l'Angleterre voulait pouvoir remanier entièrement le traité. Bientôt lord Beaconsfield fit signer la mobilisation des milices, appela les troupes de l'Inde dans la Méditerranée; la Russie prit de son côté des mesures menaçantes, acheta des croiseurs aux Etats-Unis : la lutte semblait imminente; mais Bismarck allait entrer en scène pour ménager une médiation à la Russie.

En mai 1878, le comte Schouvalov fut appelé à Pétersbourg et envoyé à Londres; il passa par Berlin, et là furent concertées les bases de l'arrangement futur; sur le fond du débat il y eut une entente entre l'Angleterre et la Russie consacrée par le memorandum de Londres du 30 mai. La tâche du congrès y était indiquée et préparée. Le congrès eut lieu à Berlin. Les plénipotentiaires étaient le prince de Bismarck, le ministre d'Etat von Bulow, et le prince de Hohenlohe, ambassadeur à Paris, pour l'Allemagne; le comte Andrassy, le comte Carolyi, ambassadeur à Berlin, et le baron Haymerlé, ambassadeur à Rome, pour l'Autriche-Hongrie; le comte Gortschakov, le comte de Schouvalov, ambassadeur à Londres, et le baron Dubril, ambassadeur à Berlin, pour la Russie; lord Beaconsfield, le marquis de Salisbury et lord Odo Russell, ambassadeur à Berlin, pour l'Angleterre; Waddington, le comte de Saint-Vallier, ambassadeur à Berlin, pour la France; le comte Corti et le comte de Launay, ambassadeur à Berlin, pour l'Italie; Karatheodori-Pacha, Mehemet-Ali et Sadullah-Bey, ambassadeur à Berlin, pour la Porte. En dehors de ces sept puissances, les petits Etats se firent représenter : la Grèce, par le ministre Delijannis; la Roumanie, par les ministres Bratiano et Cogalniceano; la Serbie, par le ministre Ristitsch; le Montenegro, par le président du Sénat, Bozzo Petrowitsch; l'Arménie et la Perse, par des envoyés spéciaux. Ces représentants ne prirent part aux délibérations que lorsqu'elles traitaient directement du sort des Etats qui les envoyaient. Le traité de Berlin (13 juillet 1878) allait devenir la règle du droit pour l'Orient. Mais il faut ajouter un traité anglo-turc du 4 juin et des actes entre la France et l'Angleterre dont nous parlerons tout à l'heure. Tout cela compose l'oeuvre du congrès de Berlin.
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Le congrès de Berlin (1878).
Le congrès de Berlin (peinture de Werner, Hôtel de Ville de Berlin).

Le congrès devait primitivement se tenir à Vienne; au cours des pourparlers, Andrassy proposa de substituer Baden à Vienne; mais le 7 mars 1878 le secrétaire d'Etat pour les affaires étrangères de l'empire allemand annonçait que, sur la demande des cours de Vienne et de Saint-Pétersbourg, Berlin était choisi comme siège du congrès. 

Bismarck convoqua donc le 13 juillet 1878 les signataires des traités de 1856 et de 1874 à se rendre à Vienne pour examiner et modifier les décisions des préliminaires de paix de San Stefano. Le congrès remplit sa tâche avec une rapidité sans exemple dans les annales diplomatiques. Il siégea au palais de la chancellerie impériale un mois exactement (du 13 juin au 13 juillet), sous la présidence de Bismarck. Celui-ci avait eu soin de définir préalablement, dans son discours du 19 février 1878, l'attitude qu'il entendait prendre. L'Allemagne, avait-il dit, ne voulait imposer aucune opinion : elle se bornerait à jouer le rôle « de l'honnête courtier » désireux de faire aboutir l'affaire. Quelques mois auparavant il avait déjà déclaré que la question d'Orient était de celles qui ne valaient pas que l'on y risquât « les os d'un grenadier poméranien ». « Nous n'assumerons pas, ajoutait-il, la responsabilité de sacrifier, à la tentation de jouer le rôle d'arbitre en Europe, l'amitié éprouvée de la Russie. » Au cours du congrès, le chancelier se borna, ainsi qu'il l'avait annoncé au Reichstag, à laisser discuter entre eux les plénipotentiaires russes, anglais et autrichiens. Il n'intervint guère que pour faire prévaloir en quelques circonstances les désirs de la Russie contre l'Angleterre et pour forcer les Turcs à se soumettre. Les questions qui furent le plus difficile à résoudre furent celle de la Bulgarie et celle de l'Arménie.

L'oeuvre du congrès de Berlin est la mise en pratique de quatre principes importants :

1° Le congrès a voulu limiter les résultats excessifs du traité de San Stefano et rendre à la Turquie des conditions d'existence normales. La Grande Bulgarie fut diminuée, d'abord de la Macédoine et des districts proches de Constantinople; ces parties furent rendues à la Turquie. Cette Bulgarie fut amputée et divisée en deux parties : la partie Nord et la partie Sud (au Sud des Balkans), qui reçut le nom de Roumélie orientale; la partie Nord ou Bulgarie garda l'organisation du traité de San Stefano : un prince élu, confirmé par la Porte avec l'autorisation des puissances ; une constitution; en un mot, elle devint autonome et tributaire. La Roumélie orientale devenait province turque, mais autonome : un gouverneur délégué du sultan, chrétien, nommé avec l'assentiment des puissances; une constitution rédigée par une commission européenne; les troupes turques ne pourraient que la traverser sans y séjourner. Enfin les Turcs peuvent fortifier les Balkans. Le traité de Berlin tolère la reprise de la Bessarabie par la Russie; mais les forteresses du bas Danube doivent être rasées. En Asie, la Russie conserve Batoum comme port franc; elle conserve Ardahan et Kars et restitue Bayazil. Dans un protocole il fut décidé en outre que la Russie ne deviendrait créancière de la Porte qu'après les autres créanciers et ne pourrait exiger de compensations en territoire.

2° Le congrès de Berlin a voulu donner de meilleures conditions aux Etats chrétiens : la Roumanie, la Serbie, le Montenegro et la Grèce. Pour la Roumanie et la Serbie, l'indépendance est proclamée; pour le Montenegro, elle est reconnue. Mais la reconnaissance de cette indépendance est subordonnée à ceci : la distinction des croyances religieuses ne pourra être opposée à personne ; cela visait la question juive de Roumanie. La Roumanie reçut la Dobrudja et une bande de territoire. La Serbie reçut des territoires au Sud-Est Le Montenegro reçut Antivari, sans le droit d'y avoir des navires de guerre; et l'Autriche se fit accorder Spizza pour surveiller Antivari. La Grèce réclamait sa part : sur l'invitation de la France, le congrès de Berlin posa le principe d'une rectification de frontières à prendre en Thessalie et en Epire.

3° Le congrès de Berlin a voulu améliorer le sort des chrétiens qui se trouvaient sous la domination ottomane. On établit trois catégories : la première s'appliquait à certaines populations nominativement désignées, la Crète et l'Arménie. En Crète, le sultan s'engage à appliquer le statut de 1868. Pour les Arméniens, c'est la garantie européenne qui se substitue à la garantie exclusive que la Russie se réservait dans le traité de San Stefano. La deuxième catégorie s'applique aux provinces turques, à qui on promet un statut comme celui de la Crète. La troisième catégorie s'applique à l'ensemble des habitants de l'empire, à qui l'on promet l'égalité devant la loi, l'impôt et la justice. Il ne s'agit plus d'engagements pris spontanément par la Porte comme en 1856; l'Europe est maintenant armée d'un texte positif.

4° Le congrès de Berlin organise une série de compensations. Il a voulu attribuer des dédommagements aux puissances européennes en face des avantages, accordés à la Russie. L'Autriche est autorisée à administrer la Bosnie et l'Herzégovine; c'est une annexion déguisée; elle est autorisée à occuper Novi-Bazar. L'importance de ces concessions est énorme ; l'Autriche pourra surveiller toutes les manoeuvres de la Russie. L'Angleterre prit aussi sa compensation : avant de se rendre à Berlin elle avait signé secrètement, le 4 juin, avec la Porte un traité conditionnel si la Russie gardait Kars, Batoum et Ardahan; les clauses étaient les suivantes : l'Angleterre s'engage à défendre les possessions asiatiques de la Porte et administrera Chypre (8 juillet); c'était une très précieuse conquête pour l'Angleterre; de Chypre elle surveillait l'Egypte, la Syrie et l'Asie Mineure. Waddington n'avait rien demandé pour la France; la France ne s'était rendue à Berlin que sous la condition qu'on ne parlerait ni de l'Egypte ni de la Syrie. Il fit cependant allusion à la nécessité pour la France d'occuper la régence de Tunis le gouvernement britannique nous fit l'abandon de la Régence et une lettre fut écrite dans ce sens par lord Salisbury à Waddington. Il n'est donc pas exact de dire que la France n'ait rien rapporté de Berlin.

Le traité de Berlin maintenait les traités de 1856 pour celles de leurs clauses non abrogées; c'était la garantie de l'intégrité de la Porte. Mais, à l'inverse du traité de Paris, c'était une oeuvre de partage et de compensation; il établit l'équilibre de convoitise; mais il conduisit à de nouvelles difficultés, en poussant à l'état aigu la rivalité latente depuis un siècle entre l'Autricheet la Russie.

Beaucoup de points n'avaient pas été réglés par le traité de Berlin, et l'antagonisme de la Russie et de l'Autriche allait se marquer de plus en plus. En outre, il fallait faire accepter le traité aux Orientaux; aussi son exécution fut-elle hérissée de difficultés. Divers incidents se produisirent relativement à la Bosnie et à l'Herzégovine, à la Bulgarie, à la Roumanie, aux frontières du Montenegro et de la Grèce. L'article relatif à l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine reçut le premier son exécution , mais pour cela il fallut que l'Autriche conquît ces deux provinces; en septembre 1879 elle poussa jusqu'à Novi-Bazar. La Serbie, enserrée au Nord et à l'Ouest par l'Autriche, se laissa entraîner par elle: le ministère Ristitsch, favorable à la Russie, tomba du pouvoir pour laisser la place à un ministère à tendances autrichiennes. Au contraire, ce fut la Russie qui présida à l'organisation de la Bulgarie; on lui donna une constitution libérale, puis Alexandre de Battenberg, neveu de la tsarine, fut élu au printemps de 1879; ce choix fut ratifié par l'Europe, et les Russes furent contents de leur succès. 
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Les Balkans après le traité de Berlin (1878).
Les Balkans après les traités de San Stefano et de Berlin (mars-juillet 1878).

En Roumélie orientale l'Europe avait nommé une commission internationale; on fit une charte constitutionnelle, un statut organique, et les Russes évacuèrent; mais la Porte n'occupa pas tout de suite les places des Balkans afin de ne pas irriter les esprits. En Roumanie on avait stipulé l'égalité des droits pour les juifs, mais on ne naturalisa pas les juifs en bloc : ils purent simplement arriver à la naturalité; on craignait que les juifs ne dépossédassent les Roumains de leurs biens; les puissances reconnurent la Roumanie en février 1880 ; un an plus tard, le prince Charles se faisait reconnaître roi ; un an après, le prince de Serbie en faisait autant. La question dés frontières du Monténégro se posa aussi : les Albanais, musulmans pour la plupart, occupèrent avant les Monténégrins les territoires autour de Dulcigno, que l'on cédait à ces derniers : les puissances envoyèrent des navires devant Dulcigno pour intimider la Porte, mais cette démonstration resta sans effet et dégoûta l'Europe de faire deconcert dés interventions coercitives. Dans la question hellénique, la Porte triompha de l'Europe. La Grèce réclamait toute une partie de la Thessalie (Larissa) et l'Epire (Janina). L'Europe, dans un accès de philhellénisme, voulut donner à la Grèce plus que le traité dé Berlin ne lui accordait; mais la Porte se refusa à accepter ces conclusions et les Grecs se préparèrent à entrer en campagne; les puissances reculèrent alors et se décidèrent à rester spectatrices. Enfin, en 1881, une conférence d'ambassadeurs, réunie à Constantinople, établit un tracé peu différent de celui que voulait la Porte : la part était assez forte en Thessalie, mais en Epire la Grèce n'avait pas Janina. La Grèce accepta et le débat fut clos par deux actes : une convention du 24 mai 1881 entre la Porte et les puissances, et une convention du 4 juillet entre la Porte et la Grèce. La réunion des territoires eut lieu dans l'automne de 1881; mais ce fut une déception pour la Grèce.

On s'occupa encore au traité de Berlin de la question du Danube, de la question des chemins de fer orientaux : la Turquie avait entrepris deux voies ferrées : le traité de Berlin établit que les conventions seraient décidées entre l'Autriche, la Porte, la Serbie, et la Bulgarie; le 9 mai 1883, une convention signée à Vienne détermina le tracé des deux lignes de chemin de fer de Constantinople à Philipopoli et à Salonique : ce sera un fait des plus importants au point de vue économique que l'ouverture de ces deux lignes à la circulation. 

Le congrès de Berlin modifia le système financier de la Turquie; il avait constitué une commission pour aviser aux moyens de désintéresser les créanciers de la Porte; mais la Turquie éluda cette surveillance et eut un comité de délégués des créanciers (1882).

Enfin, il y a une série d'articles du traité de Berlin qui n'ont pas été appliqués : les uns contiennent les obligations imposées à la Porte, les autres conféraient à la Turquie certains avantages. L'Arménie est divisée entre la Russie, la Perse et la Turquie, et dans le traité de San Stefano les Russes avaient fait insérer une clause demandant des réformés en Arménie sous la garantie russe; le traité dé Berlin y substitua la garantie européenne, et la convention du 4 juin au sujet de Chypre, entre l'Angleterre et le Sultan, y ajouta la garantie de l'Angleterre; cette puissance s'efforça en 1879, en 1880, en 1883 et en 1885, mais toujours vainement, de faire exécuter au Sultan les réformes demandées : la Porte compromit de la sorte sa domination en Asie, car les Arméniens cherchent à se rendre indépendants et préparent leur régénération politique. La question des réformes se posa encore en Macédoine d'une manière urgente, mais le pouvoir ottoman ne cherche  qu'à s'en faire un instrument d'oppression. En revanche, un certain nombre de clauses favorables à la Porte sont restées inexécutées : c'est ainsi qu'elle n'a pu occuper les Balkans en 1879; que le tribut de la Bulgarie n'a pas été versé; que les forteresses de cette province sont restées debout; que la Bulgarie, la Serbie et le Monténégro n'ont pas, comme il était convenu, supporté leur part de la dette turque : l'Europe n'a pas osé pousser le traité de Berlin jusqu'au bout.

Si maintenant l'on veut se rendre compté de la politique générale inaugurée par le traité de Berlin, au sujet de la question d'Orient, on voit qu'après 1878 deux éléments modifient le groupement des puissances : l'alliance austro-allémande et le changement du ministère anglais en 1882. L'Allemagne se détachait de la Russie pour se rapprocher de l'Autriche; la Russie fut irritée et déçue; l'éventualité d'une guerre russo-allemande apparut à l'horizon; aussi le 7 octobre 1879 Bismarck signait-il avec l'Autriche un traité (publié le 3 février 1888) : l'Autriche et l'Allemagne s'engagent à s'assister en cas d'attaque de la Russie, et si une autre puissance (la France) attaque l'Allemagne, l'Autriche restera neutre, excepté si la Russie vient au secours de la France. L'Allemagne s'assurait une grande alliance continentale, celle de l'Autriche, par ce traité; mais en revanche, elle devait favoriser l'évolution de cette puissance vers l'Orient; ainsi après 1879, dans la lutte d'influence qui s'établit entre l'Autriche et la Prusse en Orient, les puissances germaniques soutiennent la Turquie. Au printemps de 1880, Gladstone arriva au pouvoir après lord Beaconsfield; sa politique s'inspirant de considérations d'humanité, il devint le champion des nationalités chrétiennes : l'Angleterre et la Russie se trouvent d'accord. Ces deux puissances cherchent à interpréter le traité dé Berlin dans un sens large, au profit des populations chrétiennes, tandis que l'Allemagne et l'Autriche suivent une politique contraire. (Ph. B.).

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