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Bill (droit anglais)

Le mot bill (qu'on fait dériver du latin' libellus) présente dans le droit anglais des sens très divers, sans parler de ses acceptions ordinaires. Il désigne le plus souvent un projet de loi et par extension la loi elle-même. 

Mais dans le langage juridique, tout engagement écrit est un bill; par exemple, la lettre de change (bill of exchange), le contrat de vente (bill of sale), etc.

En matière criminelle, quand le grand jury pense qu'une accusation est recevable aux assises, il écrit au revers de l'acte : a true bill (un vrai bill); quand il ne trouve pas les faits suffisamment établis, il écrit : not a true bill ou not founded (mal fondé). 

En matière civile, le bill est l'acte rendu par le tribunal compétent pour introduire l'instance, et prévenir l'intimé de la plainte et des conclusions auxquelles elle donne lieu.

On dit encore, en procédure, bill of indictment pour désigner l'acte d'accusation, bill of complaint en matière de plainte, bill of chancery, par exemple, pour indiquer un procès-verbal. De même encore la lettre de change s'appelle bill of exchange

Autrefois, lorsque dans son exposé fait au jury, le juge posait mal la loi, par erreur ou à dessein, l'avocat de l'une ou de l'autre des parties pouvait le requérir publiquement d'apposer son cachet sur un bill of exception et si le juge s'y refusait, la partie obtenait contre loi un writ de contrainte. En cas de contestation de la part du juge, l'affaire était portée à la cour supérieure au moyen d'une sorte d'appel. 

Le bill de Middlesex se rattachait aussi autrefois à la procédure. La cour du banc du roi pouvait procéder à l'administration de la justice en tout lieu de l'Angleterre; mais comme elle siégeait le plus souvent dans le comté de Middlessex, à Londres, on appelait bill de Middlesex l'ordre de la cour, adressé au shérif de ce comté de se saisir du défendeur et de le représenter devant le roi à Westminster, à un jour indiqué, pour répondre de l'accusation dirigée contre lui par le plaignant.

Quand il s'agit de projets de lois ou de lois, on distingue deux sortes de bills

• Les public bills ou projets de loi sur les affaires publiques doivent être précédés par une motion, c'est-à-dire qu'avant qu'ils soient présentés par écrit à la Chambre des Communes, un membre de cette Chambre doit en avoir demandé verbalement et obtenu la permission. 

• Les private bills ou projets de loi qui ont pour objet de favoriser (ou exclure de certains droits) des particuliers ou des corporations ne peuvent être introduits qu'après une pétition adressée par les intéressés, présentée par un membre de la Chambre, et admise par un comité de cette Chambre. 

Tout bill présenté offre des espaces en blanc (blancks), pour que le Parlement fixe les dates, les sommes, les quantités, etc. On le soumet à trois lectures successives. Lors de la première, il ne s'agit que du rejet pur et simple du bill. Après la deuxième, il est discuté, soit par une commission, soit par la Chambre elle-même : le speaker ou orateur (président de l'assemblée) quitte son fauteuil, où il est remplacé par un chairman, discute, et vote; on remplit les blancs, on fait des additions et des amendements au bill, et on le met aux voix; s'il est adopté, on le transcrit sur du parchemin. A la troisième lecture, toute addition est consignée sur une autre feuille de parchemin appelée rider

Puis, le bill est envoyé à la Chambre des lords, où l'on observe les mêmes formalités, sauf la transcription sur parchemin. S'il ne passe pas à cette nouvelle épreuve, il n'en est plus question. Si l'on y fait des additions on amendements, on les communique à l'autre Chambre, et il s'établit, à leur sujet, des conférences entre des délégués des deux assemblées; si l'accord ne se fait pas, le bill est regardé comme non avenu (dropped). 

Les bills adoptés par le Parlement reçoivent la sanction du souverain, soit qu'il vienne en personne à la Chambre haute, soit par écrit avec l'apposition du sceau de l'État : alors ils deviennent actes du Parlement et statuts du royaume. (B.).

Le bill comme loi.
Ce qui nous occupera surtout  dans les paragraphes qui suivent c'est le bill considéré comme loi. Ce n'est pas ici le lieu d'exposer en détail le développement successif du rôle du Parlement anglais dans la confection des lois. Pendant des siècles le roi rendit, assisté de son conseil, des ordonnances qui formèrent la principale. source du droit écrit. Lorsque le roi convoqua un parlement, les Communes commencèrent par siéger avec les lords et leur rôle fut tout à fait effacé. Les deux Chambres ayant ensuite pris l'habitude de se réunir séparément, les Communes demandèrent au roi Richard II de leur procurer un lord pour les soutenir dans leur faiblesse. Ce fait se renouvela plus d'une fois. Le roi déléguait des prélats ou des barons auprès des Communes pour leur expliquer les affaires et les instruire. La Chambre Basse demeura ainsi dans un grand état d'infériorité vis-à-vis de la Chambre Haute comme aussi vis-à-vis du roi, surtout jusqu'à l'usurpation de la maison de Lancaster. D'ailleurs le droit de représentation des villes n'était pas encore nettement déterminé et Edouard III se permit même une fois de nommer lui-même les députés. Cette situation arbitraire a beaucoup contribué à la faiblesse des Communes. Mais il ne faut pas non plus perdre de vue qu'à cette époque les villes étaient souvent les premières à considérer comme une charge le droit d'envoyer des délégués au Parlement. Edouard Ill leva un impôt qu'il crut suffisamment justifié par l'assentiment des prélats, comtes et barons et de quelques Communes. En 1347, les lords votèrent tous les subsides à eux seuls. On ne cessa d'imposer des taxes sans le consentement des Communes qu'à partir de la maison de Lancaster. En 1400, déjà le Parlement commença à faire dépendre le vote des subsides du redressement de ses griefs par le roi. Sous Henri IV, la Chambre des Communes acquit aussi le droit de priorité des délibérations et du vote sur tous les bills de finance.

Ce qui est particulièrement remarquable dans les progrès de la Chambre des Communes, c'est la ténacité qu'ils supposent. Pendant les premiers temps, toutes les fois que les Communes formaient des voeux pour obtenir une réforme législative, le roi en tenait absolument le compte qu'il voulait. Cependant sous Edouard Ill les Communes firent preuve d'une certaine fermeté et renouvelèrent avec persistance des voeux qu'elles avaient déjà formés, mais qui avaient été repoussés. Jusqu'alors, le roi répondait aux Communes : « Il s'avisera, » c.-à-d. il consultera son conseil, toutes les fois qu'il entendait leur refuser ce qu'elles demandaient. Mais les Communes s'avisèrent de ne plus considérer cette formule comme un acte de politesse; elles la prirent au pied de la lettre et rappelaient leurs voeux dès qu'il s'était écoulé un certain temps sans qu'ils eussent obtenu de résultat. Les Communes commencèrent aussi à adresser des remontrances au roi lorsque le texte de la lui n'était pas conforme à ce qu'elles avaient demandé. Le roi Edouard III, voulant se montrer favorable aux Communes, décida que leurs pétitions devaient être considérées comme approuvées à l'avance, en partie par les statuts, en partie par les chartes et qu'elles seraient distribuées gratuitement aux chevaliers des comtés. Cette déclaration un peu confuse fut entendue en ce sens que les Communes ne pourraient faire une loi qu'autant que ce pouvoir leur serait spécialement concédé. De cette manière, leur concours au pouvoir législatif n'était admis qu'avec le consentement du roi. Sous d'autres rapports les Communes obtinrent un succès plus accentué : elles s'arrogèrent le droit de surveiller le gouvernement, celui de rechercher et de punir les abus de l'administration. Elles réclamèrent et obtinrent de nombreux privilèges pour garantir leurs libertés, notamment l'inviolabilité de leurs membres. Sous le règne d'Edouard III les demandes des Communes constituent encore de véritables pétitions et elles conservent cette forme même après avoir été converties en lois. Le roi fait connaître son acceptation en écrivant au bas de l'acceptation la formule Le roye le veult.

Dès la seconde année du règne de Henri VI, les Communes, devenues plus audacieuses, se plaignirent de ce que le roi changeait parfois les statuts proposés à son acceptation sous forme de pétition; elles représentèrent au roi que d'après leurs privilèges et libertés, aucun statut ne devait passer sans leur consentement, prétendant qu'elles avaient toujours été aussi consentantes que pétitionnaires. Le roi consentit à ce que les Communes ne fussent liées dans la suite que par leur volonté, mais sous réserve de sa prérogative royale d'accorder ou de refuser ce qui lui plairait. On n'en était pas moins arrivé à distinguer nettement les actes législatifs émanés de la volonté seule du roi de ceux qui ne pouvaient pas passer sans le concours du Parlement. On appelait statuts les résolutions que le roi prenait avec le concours du Parlement; les décisions qu'il pouvait prendre seul étaient désignées sous les noms d'ordonnances, chartes, writs, lettres patentes; on les avait même appelées autrefois assises ou constitutions.

S'agissait-il, non de faire une loi nouvelle ou d'abroger une ancienne, mais de rendre une disposition en conformité avec une loi antérieure, d'assurer l'exécution d'une loi, le roi pouvait rendre seul une ordonnance et sa volonté avait force de loi, même avant d'avoir été revêtue du grand sceau de l'Etat et transcrite dans le livre des statuts. Comme le roi avait le droit de faire à lui seul des ordonnances, on admettait qu'il pouvait aussi les abroger sans le concours du Parlement. A ce point de vue, on disait qu'elles avaient un caractère temporaire, tandis que les statuts étaient permanents et perpétuels de leur nature. De plus, les statuts pouvaient modifier les lois antérieures ou en contenir des nouvelles, mais alors aussi la volonté du roi n'avait plus force de loi qu'autant qu'elle avait été confirmée par le Parlement. Ainsi se trouvait nettement établie la distinction entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Celui-ci appartenait au roi qui rendait seul ses ordonnances; celui-là au roi et au Parlement et, suivant la formule générale, les lois étaient faites par le roi, à la requête des Communes, avec le consentement des lords et des prélats. Cette organisation s'établit si solidement, qu'elle ne put être compromise même aux époques ou le Parlement devint le docile instrument des volontés royales. Ce n'est pas ici le lien de rappeler les luttes religieuses et politiques de l'Angleterre. On sait comment elles se terminèrent après la révolution de 1688 par le triomphe définitif du protestantisme et des libertés politiques.

Pendant le XVIIIe siècle, le Parlement anglais arrive au sommet d'une puissance qu'il ne perdra plus dans l'avenir. Cette puissance s'attachera de plus en plus à la Chambre des Communes, aux, dépens de la Chambre des Lords; elle ira alternativement des Whigs aux Tories ou des Tories aux Whigs, mais elle ne sortira jamais du parlement. L'activité législative de ce corps se traduit par le vote d'un grand nombre de lois. Alors que sous Guillaume et Marie II, de 1688 à 1702, le Parlement avait voté 183 statuts, il en fit successivement un nombre de plus en plus élevé sons les règnes suivants : 949 sous le règne d'Anne Stuart (1702-1714); 758 sous le règne de Georges Ier (1714-1727); 2791 sous le règne de Georges Il (17271760); 14.800 sous le règne de Georges Ill (1760 à 1820); 3223 sous le règne de Georges IV (1820 à 1830); 1862 sous le règne de Guillaume IV (1830 à 1837).

On distingue deux sortes de bills; les uns sont privés, les autres publics. Les bills privés sont des lois faites en faveur de certains particuliers ou corporations et sur leur demande. Le Parlement a de tout temps statué sur des mesures de ce genre. On prétend que le premier acte personnel remonte à l'année 1266. Il défendait sous des peines temporelles ou spirituelles de considérer comme un saint ou comme un juste, le comte de Leicester, mort en état d'excommunication. Autrefois, ces bills privés étaient examinés par la Chambre elle-même; les personnes favorables ou contraires au projet comparaissaient à sa barre, puis l'assemblée nommait une commission dont la composition variait suivant les circonstances. Au XVIIe siècle, les bills privés étaient préparés dans des comités ouverts, c.-à-d. auxquels pouvaient prendre part tous les membres de le Chambre, haute on basse, qui le désiraient; en fait, c'étaient ceux qui voulaient le faire passer ou le combattre qui venaient seuls. En 1839, ce comité ouvert fut remplacé par un comité de choix et en 1855 on décida qu'il fallait en interdire l'accès à tous ceux qui avaient intérêt au bill. Enfin, le nombre des membres de chaque commission fut limité à quatre; mais le président eut voix prépondérante en cas de partage. Ces actes privés sont si nombreux, qu'il a fallu encore imaginer d'autres procédés pour en débarrasser les Chambres autant que possible. Ainsi on a reconnu à des administrations publiques le droit de rendre de véritables ordonnances, lesquelles doivent toutefois dans certains cas, être approuvées par le Parlement; d'autres fois, il suffit que le Parlement ne les rejette pas dans un certain délai, pour qu'elles acquièrent force obligatoire définitive. On se rendra facilement compte du nombre de ces actes par ce seul fait que le Parlement en a voté près de 20.000 au XIXe siècle. Depuis 1868, on distingue les bills privés en deux classes : les actes locaux et les actes personnels. Le Parlement est saisi des bills privés par une pétition que dépose un agent parlementaire.

Traditionnellement (et cela a été valable jusqu'à ce que la Chambre des Communes absorbe l'essentiel du pouvoir législatif), parmi les bills privés, les uns vont à la Chambre des Communes, les autres à celle des Lords. En général, on les partage par moitié, mais en réservant à la Chambre des Communes les bills qui supposent une perception d'impôt ou de taxe. D'ailleurs les bills privés, comme les bills publics, sont soumis à la formalité des trois lectures. Toutefois, l'initiative des bills privés appartient aux personnes intéressées, tandis que celle des bills publics existe au profit du gouvernement, des deux chambres et de chacun de leurs membres. Le souverain peut régler seul par des ordonnances en Conseil privé toutes les affaires sur lesquelles l'usage ou la loi lui donne le droit de statuer et qui rentrent le plus souvent dans ce que nous appeIons le pouvoir exécutif. Toutefois, un bill public, c.-à-d. une loi est nécessaire pour modifier la loi écrite ou la coutume, pour établir une pénalité, pour imposer une charge quelconque aux citoyens. La couronne exerçait son pouvoir d'initiative (qui est aujourd'hui la prérogative du Premier ministre et de son cabinet, dont le roi ou la reine ne se fait plus que l'expression) en indiquant dans le discours du trône, prononcé ou lu au commencement de chaque session, les projets de loi qu'elle entendait soumettre à l'examen du Parlement. Elle pouvait aussi proposer une loi au cours de la session au moyen d'un message que le souverain adressait à l'une ou à l'autre des deux chambres ou à toutes deux à la fois. Les ministres avaient également, comme aujourd'hui, le droit de présenter des projets de loi, même en dehors de ceux qui sont indiqués dans le discours du trône. 

Si un bill proposé par un membre d'une chambre, non combattu par le ministère qui toutefois ne se l'approprie pas non plus, est présenté au Parlement, alors il est discuté dans la séance du mercredi, jour réservé aux bills présentés par les membres indépendants. En fait, tous les mercredis d'une session sont pris à l'avance et de plus la séance de ce jour est nécessairement levée à six heures. Il résulte de. là que si un bill discuté le mercredi n'est pas voté le jour même, il est renvoyé au jour suivant, c.-à-d., en réalité, à la prochaine session. La Chambre des Communes (et autrefois aussi la Chambre des Lords) exerce le droit d'initiative de plusieurs manières : tantôt elle ordonne qu'un bill sera rédigé sur telle question et ensuite discuté; tantôt elle adopte les résolutions votées par un comité de la chambre entière et décide qu'elles formeront l'objet d'une loi; enfin, parfois elle autorise le président des comités à présenter un bill que le comité lui a ordonné de soumettre à la Chambre. Mais le plus souvent les projets de loi sont précédés d'une enquête dont l'initiative est prise parfois par le gouvernement qui nomme une commission royale, tantôt par une des deux Chambres, tantôt, enfin par les deux Chambres réunies qui élisent en commun une commission mixte. Une fois l'enquête achevée, le président de la commission prépare un rapport et une série de résolutions qu'il fait distribuer aux membres de la commission. Ceux ci discutent et votent sur chacune des résolutions et, lorsqu'ils ont voté l'ensemble du rapport, les pouvoirs de la commission cessent de plein droit. La commission peut exclure ou admettre les étrangers pendant que les témoins déposent devant elle, mais ses délibérations sont nécessairement secrètes. Elle peut interroger un membre d'une autre chambre, mais seulement avec le permission de cette assemblée.

Voici maintenant comment sont discutés et votés les bills. Un membre de la Chambre des Communes lui donne avis qu'il présentera tel jour une motion tendant à obtenir l'autorisation de présenter un bill. Au jour indiqué, il fait sa présentation et la Chambre ordonne que le bill sera réparé par l'auteur de la motion et par tels membres qui appuient. Lorsque le bill lui est ensuite présenté, la chambre vote le bill en première lecture, en ordonne l'im pression et indique le jour de la seconde lecture. Cette nouvelle séance est consacrée à la discussion du principe du bill; la seconde lecture est votée et la Chambre décide que le bill sera examiné en comité de toute la Chambre ou par une commission spéciale. Celle-ci ayant déposé son rapport, alors se forme le comité de la Chambre entière pour l'examen du bill. Cet examen terminé, le président présente le rapport à la Chambre qui fixe le jour où elle discutera le bill tel qu'il a été amendé par le comité. A ce nouveau jour, on bien il est introduit des changements importants au bill adopté en comité et alors on le renvoie à ce comité; on bien on y introduit peu ou pas d'amendements et alors la Chambre fixe la troisième lecture. Celle-ci ayant eu lieu et le vote ayant été favorable, le clerk transmet le bill à la Chambre des Lords qui l'adopte immédiatement en première lecture et sans discussion et ordonne son dépôt sur la table. Il faut alors qu'un lord en propose la seconde lecture dans une des douze plus prochaines séances; sinon, il est simplement écarté. La discussion en seconde lecture ayant eu lieu, la Chambre décide qu'il sera examiné en comité des lords; puis il revient ensuite à la chambre où il est enfin voté en troisième lecture. Mais si la Chambre Haute introduit quelques changements au texte adopté par les Communes, alors ces amendements sont renvoyés à la Chambre Basse qui vote sur chacun d'eux séparément. Si tous sont acceptés, le bill est retourné à l'autre Chambre; sinon, on nomme une commission chargée de faire connaître les motifs du rejet de certains amendements. Ceux-ci reviennent à la Chambre des Lords qui les discute et, en supposant qu'elle renonce aux amendements repoussés par la Chambre des députés, le bill, jusqu'alors simple proposition ou projet de loi dans la terminologie française) reçoit alors l'assentiment royal et devient enfin une loi proprement dite.

Quoique préparées par l'opinion publique, instruites par les deux Chambres, presque toujours votées sans précipitation, les lois anglaises sont loin de constituer des modèles d'actes législatifs. Elles ont longtemps eu la réputation - autrefois justifiée - d'être fort mal rédigées, sans méthode, pleines d'obscurités, de répétitions et de lacunes. C'est souvent en vain qu'on y aurait cherché des principes.

Les bills sont désignés en Angleterre par leur objet. Quelques-uns sont devenus célèbres dans l'histoire religieuse ou politique de ce pays. Ainsi on appelle bill des six articles la loi publiée en 1539 par Henri VIII en sa qualité de chef suprême de l'Eglise, avec l'approbation du Parlement et qui ordonnait de croire à la présence réélle, de communier sous une seule espèce, prescrivait le voeu de chasteté et le célibat des prêtres, ordonnait la confession auriculaire et les messes privées, sous peine du feu en cas d'infraction au premier article, d'emprisonnement et, s'il y avait récidive, de mort dans les autres cas. Quelques années plus tard, en 1562, le même roi publia, toujours avec l'approbation du Parlement, le célèbre bill des trente-neuf articles qui organisa d'une manière définitive la nouvelle religion de l'Angleterre, Au point de vue politique, il faut citer le fameux bill des droits de 1688 et le bill de réforme de 1832.

Bill des droits.
On sait à la suite de quels événements Jacques II s'étant rendu odieux aux Anglais et ayant été soupçonné de vouloir restaurer le papisme, une grande partie de l'aristocratie appela Guillaume, prince d'Orange. Celui-ci, sur la requête d'une assemblée de notables, convoqua les lords et les Communes en convention. C'était une grave dérogation au principe traditionnel qui imposait la convocation par le roi. Mais pour justifier cette mesure, on invoqua la nécessité : le roi était en fuite et dès lors il n'était pas possible d'attendre des lettres royales peur se réunir. Poursuivant son oeuvre, la Chambre des Communes décida le 7 février 1688 « que le roi Jean Il s'étant efforcé de renverser la constitution du royaume, en rompant le contrat original entre le roi et le peuple, ayant violé par le conseil des jésuites et autres personnes perverses, les lois fondamentales et s'étant retiré lui-môme hors du royaume, il avait abdiqué le gouvernement et que par conséquent le trône était vacant ». Une seconde déclaration du même jour portait qu'un royaume protestant ne pouvait s'accorder avec un roi papiste. La Chambre des Lords approuva ces deux décisions et, plus hardie que celle des Communes, elle remania complètement la loi des successions, proposant de conférer la dignité royale conjointement à Guillaume et à Marie et les pouvoirs effectifs du gouvernement à Guillaume seul. La Chambre des Communes accepta cette proposition et elle souleva de son côté une nouvelle question, celle des conditions de l'avènement au trône. Elle rédigea un texte où elle énonça et revendiqua tous les droits et libertés violés par Jacques II. Ce texte devint le préambule de la déclaration qui appelait au trône Guillaume et Marie; c'est l'acte des droits de 1688, véritable pacte solennel confirmant encore une fois la doctrine suivant laquelle la monarchie anglaise repose sur un contrat et n'est pas de droit divin.

C'est à tort qu'on a donné à cette déclaration des droits le nom de bill. Il ne s'agit pas d'une loi ordinaire, faite en commun par le Parlement et par la couronne, car il n'y a ni couronne ni Parlement. Il s'agit en réalité d'un contrat que la convention rédige au nom de la nation et offre à un prétendant qui l'accepte. Le bill comprend treize articles. Presque tous rappellent les restrictions que comportait déjà auparavant la prérogative royale : personne ne peut être relevé par le roi de l'observation d'un statut, à moins que la dispense ne soit écrite dans le statut lui-même; le roi n'a pas le droit d'instituer des tribunaux d'exception ni d'infliger des amendes excessives; il lui est interdit de limiter le droit de pétition des sujets, d'entraver la liberté de la parole au Parlement, d'intervenir dans les élections, de lever des impôts en une année sans le concours du Parlement. On remarquera que la déclaration des droits ne dit rien de la liberté de conscience; elle était en effet dirigée contre le papisme et contre les mesures de tolérance octroyées par Jacques Il. La liberté de la presse est également oubliée; à titre de garantie on demande que le Parlement soit réuni fréquemment. Mais la sanction la plus grave est sans contredit le droit reconnu aux sujets protestants de porter des armés et par conséquent de recourir à l'insurrection en cas d'oppression. Cette déclaration de 1688 a été complétée par l'acte d'établissement de 1701 qui a réglé la succession au trône dans la famille de Hanovre. En outre, l'acte de 1701 veut que le roi soit en communion avec l'Eglise d'Angleterre. Il interdit d'arrêter au moyen du pardon royal, le cours d'une accusation intentée par la Chambre des Communes. Enfin, il proclame le principe de l'inamovibilité des juges. L'acte de 1701 contenant encore quelques autres dispositions mais de pure circonstance ou qui ont été rapidement abrogées. Ainsi il supprimait le pouvoir du cabinet en excluant le ministre des Chambres, mais cette disposition a été rapportée dès le règne d'Anne et le gouvernement de cabinet est demeuré une des bases du régime politique de l'Angleterre. La déclaration de 1688 et l'acte d'établissement de 1701 forment avec la Grande Charte de 1215, les trois pactes fondamentaux du régime constitutionnel anglais.

Bill de réforme.
On appelle ainsi le bill qui a réalisé, en Angleterre, la grande réforme électorale de 1832. Le système des élections à la Chambre des Communes était depuis longtemps l'objet des critiques les plus vives et l'on s'étonne même qu'un pareil système ait pu subsister aussi longtemps. Au commencement du XIXe siècle, en effet, le droit électoral était fondé sur des distinctions qui remontaient à la féodalité. Le droit de vote était réservé aux propriétaires de freeholds de quarante shillings au moins. Les tenanciers connus sous le nom de copyholders, descendants des anciens possesseurs en villenage, étaient privés de tout droit de suffrage; même s'ils possédaient à perpétuité, mais à charge de redevance, des tentures d'une grande importance. A plus forte raison en était-il de même des fermiers ordinaires, que leurs baux fussent à longue on à courte durée. Voilà pour les campagnes. Dans les bourgs, il n'existait ni règles certaines, ni usages uniformes. Dans certaines villes érigées en corporations, le
droit de vote était réservé à quelques citoyens, par exemple, à Buckingham, au bailli et à douze notables. Plusieurs villes, de fondation nouvelle, étaient privées de toute représentation, malgré le développement prodigieux de leur population; d'autres continuaient à jouir du droit de suffrage, bien qu'elles fussent à peu près dépeuplées et on les appelait des bourgs pourris parce que leurs rares électeurs étaient à vendre au plus offrant. Les grands seigneurs et les riches marchands ne se faisaient pas faute de les acheter pour y devenir maîtres des élections. Or, sur six cent soixante-huit députés d'Angleterre et du Pays de Galles, plus des trois-quarts étaient nommés par les bourgs; ceux-ci ne comptaient pourtant que quatre-vingt mille électeurs, tandis qu'on en comptait trois cent quarante mille dans les comtés. En Irlande, la législation présentait les mêmes incertitudes et la pratique les mêmes abus; des cent députés qui la représentaient, plus de la moitié étaient élus par des patrons. En Ecosse, il n'y avait même pas l'apparence d'une représentation populaire, car on ne comptait pas trois mille électeurs pour tout le pays. C'est qu'en effet, peur y avoir droit, à cette dignité, dans les comtés, il fallait posséder un freehold en fief direct de la couronne.

Déjà, au milieu du XVIIIe siècle, cet état de choses était l'objet de violentes attaques, En 1745, sir Dashwood, proposait une réforme radicale sous forme d'amendement dans la discussion de l'adresse; il demandait « pour tous les fidèles sujets du roi la jouissance perpétuelle de leurs droits incontestables d'être librement et loyalement représentés au Parlement. » Cette mesure était trop radicale pour obtenir quelque chance de succès; aussi fut-elle repoussée. Mais en 1769, une société dite du soutien du bill des Droits se fonda avec des prétentions plus modestes et plus pratiques ; elle demandait une représentation plus complète et plus indépendante du pays. En même temps, des hommes politiques tels que Chatham, Wilkes, Cartwrigt élevèrent la voix en faveur d'un suf frage plus étendu ou même universel. En 1780, le duc de Richemond fit une proposition en ce sens, mais elle n'obtint aucun succès. Peu après, en 1782 Pitt reprit le projet de son père de réaliser une réforme électorale et il n'échoua que par une majorité de 161 voix contre 141. Devenu premier ministre, il présenta une nouvelle motion en ce sens en 1785, mais il fut plus sérieusement battu par une majorité de 284 voix contre 174. Peu après, le mouvement de réforme fut enrayé par l'effroi que causèrent, ,en Angleterre, la Révolution française et les guerres du Premier Empire. Une fois la paix générale rétablie, les propositions de réforme reparurent et la lutte électorale s'engagea plus ardente que jamais, d'abord entre le duc de Wellington, qui y perdit son ministère, ensuite et plus  longue contre les lords. Ceux-ci avaient tout de suite compris, en effet, que la réforme électorale aurait pour résultat immédiat d'accroître la puissance de la Chambre des Communes à leurs dépens. Des projets de réforme furent successivement repoussés en 1819, en 1821, en 1823, en 1826. Mais au mois d'octobre 1834, lord Gray arrivait au pouvoir et obtenait du roi l'autorisation de présenter un bill de réforme. Bientôt, en effet, le 1er mars 183,. lord John Russel déposait, au nom du gouvernement, le bill qui est devenu le célèbre acte de réforme de 1832. Ce projet souleva dans la Chambre des Communes de très vives discussions. Les débats relatifs à la présentation durèrent sept nuits durant lesquelles on ne prononça pas moins de soixante-onze discours. Puis la seconde lecture ne fut votée qu'à la majorité d'une voix et ensuite, dans le comité, la Chambre repoussa définitivement la loi par 299 voix contre 291. La Chambre fut immédiatement dissoute; des élections eurent lieu et elles donnèrent au cabinet une énorme majorité. Aussi, le projet de loi passa-t-il sans difficulté à la Chambre des Communes avec une majorité de 367 voix contre 231 à la seconde lecture, soit 136 voix en faveur du ministère. A la troisième lecture, la majorité fut moins élevée, mais elle resta encore très forte (109 voix). Malgré ces votes significatifs, la Chambre des Lords rejeta la loi. Le Parlement fut alors prorogé et lorsqu'il se réunit de nouveau le 6 décembre 1831, la Chambre des Communes adopta encore le projet de réforme par 355 voix contre 239. Bien des difficultés s'élevèrent de nouveau parmi les lords lorsque le projet leur revint. Après des longues négociations, les plus ardents adversaires du bill décidèrent de s'abstenir et le 4 juin 1832, le bill de réforme fut adopté à la Chambre des lords à la majorité de 106 voix contre 22.

L'acte de 1832 enleva aux anciens bourgs cent quarante-trois sièges, qui furent répartis entre les comtés et quarante-deux villes importantes jusqu'alors privées de représentation. D'ailleurs, cette nouvelle répartition ne corrigeait que les inégalités les plus choquantes. Elle n'établissait pas encore une véritable proportion entre le sombre des électeurs et celui des représentants. C'est ainsi que certaines villes très populeuses, admises au droit de représentation, n'envoyèrent à la Chambre que deux députés comme les bourgs de médiocre importance. Dans les bourgs, les freemen conservaient le droit de vote, mais à la condition de résider dans le bourg ou dans le rayon de sept milles au plus. Le droit de créer arbitrairement des freemen, dont il avait été fait un étrange abus en matière d'élection, était enlevé aux conseils des villes, sauf aux corporations de la cité de Londres. Tout householder, occupant une maison d'un revenu de dix livres sterling, devenait électeur. Dans les comtés, les freeholders conservaient leurs droits. On leur adjoignait les propriétaires d'un copyhold rapportant dix livres sterling, les fermiers ou locataires occupant, en vertu d'un bail d'au moins soixante ans, une terre ou un immeuble d'un revenu net de dix livres; enfin, tous les autres fermiers ou locataires même ceux qui tenaient at will, à la condition que l'immeuble fût d'un revenu annuel et net de cinquante livres au moins. Cette dernière classe d'électeurs avait été introduite dans l'espoir que l'aristocratie exercerait sur elle une certaine influence. Les innovations de 1832 créè rent plus de quatre cent mille électeurs nouveaux, négociants et cultivateurs. Il en résulta un grave changement dans la composition de la Chambre des Communes. L'aristocratie y conserva une large place, ce fut la récompense de son acceptation de la réforme. Mais les politiques de profession et les théoriciens furent remplacés par les hommes d'affaires. A peine mis en vigueur, l'acte de 1832 servit aux esprits hardis de point de départ pour demander de nouvelles réformes, suffrage universel, durée annuelle du Parlement, suppression du cens d'éligibilité, paiement d'un traitement aux députés, division du pays en districts électoraux uniformes. Mais ces réformes réclamées par le parti chartiste de 1832 à 1848 n'aboutirent pas.

En 1852, lord John Russel remit la question à l'ordre du jour. Mais son projet ne réussit pas, ni ceux qui furent proposés aussi bien par les conservateurs que par les libéraux jusqu'en 1867. Pour repousser toutes ces réformes, on disait qu'il importait d'assurer avant tout au pays un bon Parlement et que le système électoral peut être un moyen, mais non un but. Cependant, un autre principe commençait à se faire jour, celui qui consiste à reconnaître un droit de suffrage à tout homme capable d'en user. En 1866, au moment de présenter un nouveau bill de réforme, Gladstone posait publiquement ce principe : 

« Tout homme que son inaptitude personnelle ou un danger politique ne rend point incapable a le droit de prendre part au gouvernement du pays. » 
Devant la Chambre haute, lord Derby défendit le projet de loi que venaient d'accepter les Communes et il dit en terminant son discours : 
« Assurément, nous avons fait un grand saut dans l'inconnu, mais j'ai la plus grande confiance dans le bon sens de mes compatriotes et j'espère fermement que l'extension de franchise que nous leur accordons sera de placer les institutions du pays sur une base plus ferme et que le vote de cette loi tendra à accroître la loyalty et le contentement d'une grande partie des sujets de Sa Majesté. » 
Les lords votèrent la loi qui entra en vigueur le 1er janvier 1868. Il y eut désormais dans les comtés deux sortes d'électeurs; dans la première classe, on comprenait tout possesseur d'un bien dont le revenu net annuel s'élevait à une somme différente, selon qu'il s'agissait d'un freehold ou d'un copyhold, et tout homme ayant en leashold un bien dont le revenu net annuel s'élevait à 125 ares, suivant que le bail était de soixante ans ou de vingt ans. La seconde catégorie comprenait les hommes occupant une terre d'un certain loyer annuel ou un bàtiment ou terrain d'une valeur imposable minimale. Dans les bourgs, le droit de vote fut maintenu à l'household, mais le domicile exigé fut réduit à une année, et, tout en conservant le paiement de la taxe des pauvres comme condition du droit électoral, on décida qu'à l'avenir cette taxe ne serait plus payée dans les bourgs par les propriétaires d'immeunbles, mais par les occupants eux-mêmes, sauf à eux à la déduire du montant de leur loyer, si l'immeuble leur avait été loué libre de toute taxe, en vertu d'un bail antérieur à la loi.

Ces dispositions quadruplaient le nombre des householders et ajoutaient au corps électoral cinq cent mille citoyens, appartenant presque tous à la classe ouvrière. On accorda, en outre, le droit de suffrage aux lodgers ayant occupé, durant une année, un appartement d'au moins 10 livres sterling. Avant la réforme de 1867, le nombre des électeurs était de 1,366,818 sur une population de 29,613,234 habitants; il fut porté par la loi nouvelle à 2,448,252. La réforme de 1868 n'était qu'un nouveau pas vers l'adoption du suffrage universel.

Une autre réforme opérée en 1884 a adopté un système qui s'en rapproche davantage. Il existait alors trois classes générales d'électeurs dans les comtés et dans les bourgs, et trois classes spéciales. Dans la première classe générale,  on comprenait tous ceux qui, depuis un an, en qualité de propriétaire, locataire, employé on agent, habitaient soit une maison entière, soit un logement distinct ne formant qu'une partie de maison; c'étaient les électeurs par droit d'habitation. Les électeurs par droit d'occupation formaient la seconde classe; elle comprenait tous ceux qui, depuis un an, possèdent, en qualité de propriétaire ou de locataire, un immeuble quelconque, bâti ou non, d'un revenu net définir. Enfin, la troisième classe générale était celle de tous ceux qui, en qualité de locataire, ont occupé, dans le même bourg, séparément et seuls un loge ment non meublé pendant un an, dont le prix minimal était également défini. il y avait, en outre, trois catégories spéciales d'électeurs. Dans les comtés anglais étaient électeurs ceux qui possèdaient un bien, un freehold perpétuel d'un revenu annuel minimum ou un freehold viager ou un copyhold ou un leasehold de soixante ans au moins et rapportant au moins une certaine somme, différente dans les comtés d'Ecosse, d'Irlande et d'Angleterre. Dans les bourgs étaient électeurs les freeholders, dont le bien produisait au moins un certain revenu net. Enfin, chaque université formait un corps électoral spécial comprenant les membres des convocations, les chanceliers, les professeurs, les membres des cours universitaires et les diplômés inscrits sur les registres. On voit, par ce simple aperçu, combien on était loin du célèbre bill de réforme de 1832. 

Le suffrage universel (d'abord à partir de 21 ans) n'a été accordé aux hommes qu'en 1918 (Representation of the People Act). Les femmes de pluus de 30 ans et possédant un minimum de biens pouvaient aussi voter, mais le droit de vote  universel n'a été accordé à toutes les femmes qu'en 1928 (Equal franchise act). (E. Glasson).

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