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Géographie historique de la France
L'administration dans l'ancienne France
jusqu'en 1900

Du Ve au XIIe siècles

Sous les Mérovingiens, la royauté constituait, en apparence, une autorité centrale; son pouvoir était reconnu en principe, mais se trouvait fort limité, en fait. Les intérêts généraux ne se distinguaient pas des intérêts individuels, et l'administration n'existait pas à proprement parler. Cependant, le roi avait, autour de lui, une cour de fonctionnaires dont la composition dérivait de celle des empereurs. Au-dessous du maître ou maire du palais (major palatii), venaient le référendaire, chef des notaires ou scribes et gardien du sceau, le comes stabuli, chef de la maison militaire, le comes palati, chef de la justice du palais, etc. 

Charlemagne tenta de rétablir la centralisation impériale et certains fonctionnaires eurent des attributions déterminées. Le comte du palais devint le chef des bureaux, de l'administration judiciaire ; un apocrisiaire fut chargé des affaires ecclésiastiques. Dans les assemblées (placita) qui se tenaient deux fois par an, au printemps et en automne, cations, des haras. Les affaires intérieures étaient réparties entre les quatre secrétaires d'État, chacun d'eux ayant sous sa direction un certain nombre de provinces et de généralités. Ces différentes attributions ne furent pas maintenues avec fixité : le roi confiait souvent tel ou tel service à l'un de ses secrétaires. Il importe enfin de signaler la réorganisation de la police due à Colbert : la direction générale fut enlevée au Châtelet de Paris et confiée à un magistrat unique et responsable, le lieutenant général, dont les ordonnances furent exécutoires dans tout le royaume. L'administration centrale subsista, sans modification importante, jusqu'en 1789, telle qu'elle avait été établie par Louis XIV. Le Régent, sous l'inspiration de Saint-Simon, remplaça le contrôleur et les secrétaires d'État par sept conseils spéciaux subordonnés au conseil de régence (conseils de conscience, des affaires étrangères, de la guerre, des finances, de la marine, du dedans du royaume et du commerce); mais, dès 1718, cette innovation fat abandonnée et l'ancien état de choses rétabli. En mai 1730, un conseil royal dit commerce fut créé pour donner une direction unique au commerce intérieur du royaume et au commerce extérieur maritime. 

La division en pays d'États et pays d'élection se maintint jusqu'à la fin de l'Ancien régime; mais les Etats disparurent, dans un certain nombre de provinces, notamment sous Louis XIV, et au XVIÎIe siècle il n'en existait plus que dans cinq provinces et dans quelques districts. Le Languedoc et la Bretagne avaient seuls conservé la liberté provinciale. Une circonscription territoriale qui avait eu une grande importance au XVIe siècle, le gouvernement, fut également maintenue, et le nombre des gouvernements, qui était de douze sous François Ier, se trouvait porté à trente-huit en 1789. Les gouverneurs représentaient, à l'origine, c'est-à-dire, vers la fin du XVe siècle, l'autorité royale dans les provinces; pendant les guerres religieuses, ils se rendirent presque souverains, et Henri IV fut obligé de traiter avec eux, de leur racheter, pour ainsi dire, les provinces. Richelieu et Louis XIV enlevèrent aux gouverneurs toute autorité et ne leur laissèrent qu'un titre purement honorifique.

La véritable circonscription administrative fut, depuis 1637, la généralité. Dans chacune d'elles, l'intendant établi à poste fixe parvint à rattacher toutes les questions d'administration aux affaires de finances. L'agriculture, le commerce, les travaux publics, l'administration des biens communaux, la police, en un mot, les services publics rentrèrent dans ses attributions. En outre, il avait un droit de juridiction qui lui permettait d'intervenir dans les affaires civiles ou criminelles, de les enlever aux juges ordinaires pour en attribuer la connaissance au conseil d'État. Les généralités existaient dans les pays d'États comme dans les pays d'élection; toutefois, dans les pays d'États, les pouvoirs des intendants étaient moins absolus. Sous Louis XVI, une certaine réaction se produisit contre les abus des intendants, et Necker fit instituer deux assemblées provinciales, l'une en Berry (1778), l'autre dans la généralité de Montauban (1779). Ces institutions devaient être généralisées; mais, la résistance de la cour, des intendants et des parlements entrava toute reforme générale. Un édit de 1787, promulgué sous le ministère de de Brienne, établit des assemblées provinciales dans les vingt-trois généralités des pays d'élection : ces assemblées ne tinrent qu'une session.

Depuis le XVIe siècle, le pouvoir central intervint de plus en plus dans les affaires des communes. L'ordonnance de Moulins (1566) enleva aux municipalités leur juridiction civile; celles de Blois (1572) et de Saint-Maur (1580) leur retirèrent toute juridiction criminelle. Les actes des administrations communales furent soumis au contrôle des intendants. L'élection des magistrats municipaux disparut en 1692, époque à laquelle les fonctions municipales furent transformées en offices héréditaires vendus soit à des particuliers, soit aux villes elles-mêmes. Ces offices, supprimés en 1717, furent rétablis en
1722, puis de nouveau supprimés en 1724 et rétablis en 1733, encore abolis en 1765 et rétablis en 1771. Deux tentatives furent faites au XVIIIe siècle pour donner de l'uniformité aux institutions communales, mais ne purent aboutir. L'édit de mai 1765 créa, dans les villes et bourgs d'au moins 4500 habitants, un corps de ville, composé d'un maire, de quatre échevins, de six conseillers et une assemblée de notables (maires, échevins, conseillers, quatorze notables). Cette organisation fut supprimée en 1771. L'édit de 1787, qui avait constitué les assemblées provinciales, établit, à côté des anciennes municipalités, des assemblées municipales électives chargées spécialement de la répartition des impôts, qui furent étendues jusqu'aux paroisses de campagne, jusqu'alors privées de toute représentation et soumises à la domination du seigneur ou du curé.

L'Administration en France de 1789 à l'an VIII

De 1789 à l'an Ill. 
L'Assemblée constituante confia au roi la haute direction de l'administration. Le décret du 27 novembre 1790 transporta au tribunal de cassation les attributions du conseil des parties, et celui du 27 avril 1791 remplaça les autres conseils par un conseil d'État, composé du roi et des ministres, délibérant sur l'exercice de la puissance royale relativement au consentement ou au refus suspensif (veto), sur les décrets du Corps législatif, les plans généraux des négociations politiques, les dispositions générales des campagnes de guerre; examinant les difficultés et discutant les affaires de l'administration générale; prononçant l'annulation des actes irréguliers des corps administratifs et la suspension de leurs membres. Le même décret établissait six ministres responsables (justice, intérieur, contributions et revenus publics, guerre, marine, affaires étrangères). Le choix et la révocation des ministres appartenaient au roi seul; mais l'Assemblée fixait le nombre et la division des départements ministériels. Le maniement des fonds publics et son contrôle furent réservés au pouvoir législatif. Six commissaires, choisis par le roi, étaient chargés de la trésorerie nationale et rendaient directement compte au Corps législatif. Un bureau de comptabilité, de quinze membres, préparait les décisions de l'Assemblée sur les comptes des receveurs de deniers publics. Dans chacune des nouvelles circonscriptions territoriales (département), le décret du 22 décembre 1789 institua une administration de département, composée de de trente-six membres élus, et divisée en deux sections : le conseil tenant une session annuelle, et le directoire (huit membres) restant toujours en activité pour l'exécution des arrêtés du conseil et l'expédition des affaires. Un procureur général syndic, également élu, assistait aux séances du conseil et du directoire, et était chargé de la suite de toutes les affaires. Les administrations de département ne représentaient que dans une faible mesure les intérêts locaux. Elles étaient chargées, par délégation et sous l'inspection du Corps législatif, de répartir les contributions directes imposées à chaque département, de la confection des rôles, de la perception et du versement du produit des contributions, du paiement des dépenses assignées sur ce produit. Toutes les parties de l'administration générale leur étaient confiées sous l'autorité et l'inspection du roi. Les administrations de district, composées de douze membres élus et divisées en conseil et directoire, avec un procureur syndic, participaient également, sous l'autorité du roi et des administrations départementales, à l'administration générale, mais elles ne pouvaient prendre aucune délibération; leurs fonctions se bornaient a éclairer les administrations de département sur les besoins du district et à exécuter leurs décisions. Enfin, au dernier degré, les corps municipaux exerçaient deux ordres de fonctions distinctes: les unes, propres à l'administration générale, déléguées pour être exercées sous l'autorité des assemblées de département et de district, consistant dans la répartition et la perception des contributions directes, le versement de ces contributions dans les caisses du district et du département, la direction immédiate des travaux publics dans le ressort de la municipalité, la régie immédiate des établissements publics destinés à l'utilité générale, la surveillance et l'entretien des propriétés publiques, l'inspection directe des travaux et objets volatils au service du culte. Les autres fonctions étaient propres à l'administration municipale et s'exerçaient sous la surveillance et l'inspection des administrations de département et de district. D'après le décret du 14 décembre 1789, il y avait, dans chaque municipalité, un corps municipal, dont le chef prit le titre de maire, et dont le nombre des membres varia, suivant la population, de trois à vingt et un. 

Tout corps municipal, composé de plus de trois membres; était divisé en conseil, se réunissant au moins une fois par mois pour délibérer sur les affaires courantes, et en bureau, chargé de l'exécution. Des notables, en nombre double de celui des officiers municipaux, formaient avec le corps municipal le conseil général de la commune déli bérant sur toutes les affaires importantes. Enfin un procureur de la commune, avec un substitut dans les villes au-dessus de 10,000 habitants, était chargé de défendre les intérêts communaux; il assistait aux assemblées du conseil général, du conseil et du bureau, et devait être entendu sur les objets mis en délibération. Tous les membres de la municipalité étaient élus. 

Après le renversement de la royauté, le 10 août 1792, les ministres furent, constitués en conseil exécutif provisoire, et le décret du 19 vendémiaire an II, portant que le gouvernement serait révolutionnaire jusqu'à la paix, plaça ce conseil, les ministres individuellement, les généraux et les corps constitués, sous la surveillance du Comité de salut public. 

Un décret du 14 frimaire an Il, sur le mode de gouvernement révolutionnaire, remplaça les procureurs syndics de district, de commune et leurs substituts par des agents nationaux spécialement chargés de requérir et de poursuivre l'exécution des lois, ainsi que de dénoncer les négligences apportées dans cette exécution et les infractions commises. Le même décret supprima (en ce qui concernait les lois révolutionnaires, les lois militaires, les mesures de gouvernement, de salut public et de sûreté générale) la hiérarchie qui mettait les districts, les municipalités et toute autorité sous la dépendance des administrations de département. Enfin, il prononça la suppression des conseils généraux, des présidents et des procureurs généraux syndics de départements. L'application des lois révolutionnaires et de sûreté générale était confiée aux municipalités et aux comités de surveillance ou révolutionnaires, sous la surveillance des districts. Le décret du 13 germinal an Il remplaça les ministères par douze commissions (administrations civiles, police et tribunaux; instruction publique; agriculture et arts; commerce et approvisionnements; travaux publics; secours publics; transports, postes et messageries; finances ; organisation et mouvement de l'armée de terre ; marine et colonies; armes, poudres et exploitation des mines; relations extérieures). Ces commissions correspondaient avec le Comité de salut public et lui étaient subordonnées. La trésorerie nationale, le bureau de comptabilité et celui de la liquidation générale étaient indépendants et correspondaient directement avec la Convention nationale et le Comité de salut public.

Constitution de l'an III.
D'après la constitution du 5 fructidor an III, la haute direction de l'administration était confiée à un Directoire exécutif composé de cinq membres. Les ministres furent rétablis, mais n'eurent qu'une influence très secondaire dans le gouvernement et ne formèrent pas un conseil. Le décret du 10 vendémiaire an IV décida que les six ministres auraient les titres et les attributions déterminés par le décret du 27 avril 1791. Un septième ministère fut créé le 12 nivôse an IV (ministère de la police générale de la République). Dans chaque département, une administration centrale composée de cinq membres, élus, renouvelés chaque année par cinquième et révocables par le Directoire, était chargée de la délibération et de l'action.

La constitution de l'an III supprimait les districts, mais créait une nouvelle circonscription, le canton. Les communes, d'une population inférieure à cinq mille habitants, perdaient leur autonomie; un agent municipal et un adjoint élus étaient chargés de la police locale, La réunion des agents municipaux de chaque commune formait l'administration municipale de canton. Toute commune, peuplée de cinq à cent mille habitants, avait pour elle seule une administration municipale. Dans les communes de plus de cent mille habitants, il y avait au moins trois administrations municipales avec un bureau central pour les objets indivisibles. L'autorité centrale était représentée auprès de chaque administration départementale où municipale par un commissaire du Directoire exécutif, chargé de requérir l'exécution des lois.

L'administration en France de l'an VIII à 1885

La constitution de l'an VIII confia la plénitude de l'action administrative au premier consul : cette règle a été maintenue sous tous les régimes qui se sont succédé ensuite. Le chef de l'État (empereur, roi, président de la République) a la direction suprême de l'administration. 

Les ministères ont également toujours été conservés; mais leur organisation et leurs attributions ont subi de nombreux changements. L'an VIII, création d'un ministre secrétaire d'État; l'an X, dédoublement du ministère des finances en ministère des finances proprement dit, chargé de l'assiette et du recouvrement des impôts, et en ministère du Trésor chargé exclusivement des dépenses; dédoublement du ministère de la guerre en ministères de la guerre et de l'administration de la guerre (matériel); suppression du ministère de la police; l'an XII, création d'un ministre des cultes et rétablissement du ministre de la police. L'Empire créa, enfin, en 1812, un ministère des manufactures et du commerce. La Restauration supprima les ministres de la secrétairie d'État, de l'administration de la guerre, du Trésor public, des manufactures et du commerce (1814), de la police (1818). Elle créa le ministère de la maison du roi (1815), de l'instruction publique (1820) et rétablit le ministère du commerce (1821). Les ministres formèrent un conseil, et une ordonnance du 9 mai 1816 autorisa la création de sous-secrétaires d'État lorsqu'elle serait jugée nécessaire au bien du service. Le gouvernement de Juillet reconstitua le ministère du commerce sous le titre de ministère de l'agriculture, du com merce et des travaux publics. En 1839, ce dernier service fut détaché et devint un département séparé. Les décrets du 22 janvier 1852 établirent un ministère d'État qui devait être plus tard le ministère d'État et de la maison de l'empereur et un ministère de la police. Le département de l'agriculture et du commerce était, en même temps, réuni au ministère de l'intérieur. Il fut ensuite rattaché au ministère de l'agriculture et du commerce. Le département de la police a été supprimé en 1853. Un ministère de l'Algérie et des colonies, créé en 1858, disparut en 1860. Le décret du 24 novembre, qui prononça cette suppression, divisa en deux départements le ministère d'État et de la maison de l'empereur et institua près des Chambres deux ministres sans portefeuille, commissaires du gouvernement. Un nouveau ministre fut créé, en 1863, sous le titre de ministre présidant le conseil d'État. En 1869, l'agriculture et le commerce formèrent un département distinct de celui des travaux publics. Le cabinet du 2 janvier 1870 créa le ministère des sciences, lettres et beaux-arts. Après le 4 septembre 1870, ce département fut supprimé ainsi que les ministres d'État, de la maison de l'empereur et le ministre présidant le conseil d'État. Un ministère des cultes fut créé le 19 mai 1873, mais ne dura que cinq jours. En 1878, les postes et télégraphes ont constitué un nouveau département ministériel. Enfin, le grand ministère érigea en départements distincts l'agriculture et les beaux-arts (1881). Ce dernier ministère fut supprimé l'année suivante, et les départements ministériels sont, en 1885, au nombre de onze : justice et cultes, affaires étrangères, intérieur, finances, guerre, marine et colonies, instruction publique et beaux-arts, travaux publics, agriculture, commerce, postes et télégraphes. 

A côté du chef de l'État et des ministres, le conseil d'État a toujours été maintenu depuis le Consulat. Son origine se trouve dans l'article 32 de la constitution de l'an VIII aux termes duquel « sous la direction des consuls, un conseil d'État est chargé de rédiger les projets, de loi et les règlements d'administration publique et des
résoudre les difficultés qui s'élèveront en matière, contentieuse.»

Jusqu'en 1814, le conseil eut trois ordres d'attributions : 1° attributions législatives (préparation des lois, discussion devant le Corps législatif, interprétation des lois en développant leur sens); 2° attributions administratives (examen des affaires, préparation des règlements d'administration publique); 3° attributions contentieuses. II se formait en assemblée générale pour l'examen des questions les plus importantes et était divisé en sections dont chacune correspondait à un ou plusieurs ministères. Une ordonnance du 29 juin-6 juillet 1814 donna au conseil une organisation qui rappelait celle des conseils de l'Ancien. régime, réservant au roi la faculté de créer des conseillers d'État, d'église et d'épée, créant un conseil d'en haut et un conseil prive ou des parties. Cette organisation surannée disparut avec l'ordonnance des 23-27 août 1815 qui remit en vigueur, sauf quelques modifications, les dispositions adoptées sous l'Empire; mais le conseil cessa de participer à la confection et à l'interprétation des lois : son rôle se borna à préparer les règlements d'administration publique, à juger les conflits d'attribution et le contentieux administratif. Sous la monarchie de Juillet, les ordonnances du 2 février et du 12 mars 1831 établirent la publicité des séances et le débat oral en matière contentieuse, instituèrent un ministère public. La loi du 19 juillet 1845 codifia les ordonnances antérieures, sans modifier les attributions antérieures du conseil d'État. Le gouvernement de 1830, montrant moins de défiance que la Restauration, appela souvent le conseil à préparer les projets de loi. La constitution de 1848 introduisit un système nouveau et donna au conseil un rôle politique. Il devint conseil de l'Assemblée nationale et fut chargé par elle de contrôler le pouvoir exécutif. Un pouvoir de juridiction propre lui fut reconnu ; mais il perdit la connaissance des conflits d'attribution qui fut dévolue à un tribunal spécial. 

La constitution du 14 janvier 1852 supprima ce tribunal et rétablit le conseil sur les bases de la constitution de l'an VIII, sans lui reconnaître cependant le droit d'interprêter les lois. Remplacé, après le 4 septembre 1870, par une commission provisoire, le conseil d'État a été réorganisé par la loi du 24 mai 1872 qui lui a rendu le pouvoir de juridiction propre en matière contentieuse, rétabli le tribunal des conflits et confirmé la droit que la jurisprudence avait successivement étendu et pour ainsi dire créé; de statuer en matière d'excès de pouvoir. La loi du 13 juillet 1879, qui a rétabli une section de législation, forme, avec la loi de 1872 la législation ensuite (soit sous la IIIe République) en vigueur sur le conseil d'État. 

L'action du pouvoir central s'exerce dans les différentes circonscriptions territoriales par les préfets, les sous-préfets et les maires. Les attributions des préfets ont été étendues par les décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861, décrets de déconcentration plutôt que de décentralisation. Les conseils de préfecture, comme tribunaux administratifs, ont été l'objet de la loi du 12 juin 1865 qui a introduit les règles de la publicité des séances et du débat oral, admises, en 1831, pour le conseil d'État. Quant aux administrations locales, la nomination de leurs membres par le pouvoir exécutif a été vivement critiquée dès les premières années de la Restauration. Un projet de loi, présenté, en 1829, sous le ministère Martignac, consacrait le principe de l'élection; mais le système électif ne fut mis en vigueur qu'après la Révolution de 1830, par la loi du 21 mars 1831 sur l'organisation municipale et celle du 22 juin 1833 sur l'organisation des conseils généraux et d'arrondissement. Les attributions des assemblées locales furent déterminées,dans les communes, par la loi du 18 juilet 1837, dans les dépar. tements par celle du 10 mai 1838 qui reconnut formellement la personnalité du département. Les résolutions prises par ces assemblées étaient divisées en quatre classes délibérations réglementaires qui statuaient définitivement sur un très petit nombre de matières; délibérations, simples, avis, voeux. Presque toutes les délibérations étaient soumises à l'approbation de l'autorité supérieure, et un mouvement se produisit en faveur de l'extension des attributions des conseils locaux. La République de 1848 étendit le suffrage universel aux élections locales, attribua aux conseils municipaux la nomination des maires et adjoints sauf dans les chefs-lieux d'arrondissement et dans les communes avant plus de six mille habitants. L'Assemblée législative, allait commencer l'examen de projets remarquables préparés par le conseil d'État sur la suppression des conseils d'arrondissement et leur remplacement par des conseils cantonaux, l'extension des pouvoirs des assemblées départementales et municipales; mais le gouvernement du Deux-Décembre se contenta, sous prétexte de décentralisation, d'étendre les pouvoirs des préfets. L'opinion publique obtint un commencement de satisfaction par les lois du 18 juillet 1866 sur les conseils généraux et du 24 juillet 1867 sur les conseils municipaux, qui augmentèrent le nombre des cas dans lesquels ces assemblées pouvaient prendre des délibérations réglementaires. Le cabinet du 2 janvier 1870 nomma une commission extra-parlementaire chargée de préparer des réformes dans les administrations locales. Les travaux de cette commission servirent de base à l'Assemblée nationale pour l'étude de la loi sur les conseils généraux, votée le 10 août 1871. Les délibérations réglementaires, au lieu d'être l'exception, sont devenues la règle, et l'approbation de l'autorité supérieure n'est exigée que pour un nombre d'affaires très restreint. Les séances ont été rendues publiques, et une commission permanente siège dans l'intervalle des sessions. La loi du 5 avril 1884 a étendu les attributions des conseils municipaux, décidé que l'approbation de l'autorité, supérieure serait exceptionnellement requise pour la validité de leurs délibérations, accordé la publicité des séances, enfin consacré le principe de la nomination des maires par les conseils dans toutes les communes, principe qui avait déjà été adopté par la loi du 28 mars 1882. (Ch. Mortet)..


 
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